Ответы Обращение к власти Аналитика Приглашены к участию в проекте Поддержка проекта О проекте

"Нам важно создать политическую систему, при которой людям можно и необходимо говорить правду. Тот, кто предлагает решения и программы, несет ответственность за их реализацию. Те, кто выбирают "принимающих решения", понимают, кого и что они выбирают. Это принесет доверие, конструктивный диалог и взаимное уважение между обществом и властью.

- Надо обратить особое внимание на фундамент электронной власти - сайты муниципалитетов и субъектов Федерации.

- Максимально полно раскрыть информацию о деятельности органов государственной и муниципальной власти. Через электронные технологии сделать государственный механизм понятным и доступным для общества".

В. Путин

Владимир Путин на Тамани

Рубрика "Мнения" : Здесь выкладываются абсолютно различные мнения-статьи посетителей сайта, а также статьи с других сайтов для обсуждения. Администрация сайта по поводу этих новостей может иметь мнение, отличное от мнения авторов материалов.

 

Прошло чуть больше года после того, как была написана статья про типовые решения для регионов и муниципалов, спускаемые «сверху», навеянная размышлениями и недобрыми предчувствиями.

Сейчас можно ответить на ряд поставленных тогда вопросов. Но сначала предыстория.

В ноябре 2017 года правительство РФ внесло в Госдуму проект изменений градостроительного кодекса, по которому регионам не рекомендовалось, а вменялось (!) создание государственной системы информационного обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) регионального уровня на базе типового решения, размещённого в национальном фонде алгоритмов и программ (НФАП). При этом речь шла не только о создании, но и об эксплуатации систем на базе типового решения.

Проект постановления более полугода находился без видимого движения, а затем стремительно, в течение июля 2018 года, прошел все стадии утверждения, был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации как Федеральный закон «О внесении изменений в градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» №342-ФЗ от 3 августа 2018 года. Изменения Градостроительного кодекса, относящиеся к ГИСОГД, вступили в силу с 1 января 2019 года.

Теперь регионы, не имевшие к этому сроку ГИСОГД, должны создать такие системы на базе решений из НФАП; регионы, внедрившие ГИСОГД до 1 января 2019, должны перейти на типовые решения с 1 января 2020 года (за исключением городов федерального значения).

В НФАП в настоящее время размещено четыре решения: ТТПО ИСОГД, ТТП ИСОГД ScalaCity, ИСОГД Тюменской области, Urban ИСОГД. Вот разъяснения, полученные нами по запросу в единую службу поддержки ФГИС КИ о регламенте предоставления ПО из НФАП, дословно: «Размещение объекта фонда возможно только после направления оператору фонда руководителем (уполномоченным заместителем) федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации заявки в электронном виде, подписанной усиленной квалифицированной электронной подписью, о предоставлении доступа к фонду ответственному за размещение объектов фонда должностному лицу федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с указанием его фамилии, имени, отчества, должности. Оператор фонда после получения от потребителя фонда заявки, подписанной усиленной квалифицированной электронной подписью, о предоставлении доступа к объекту фонда в течение одного рабочего дня направляет уведомление о предоставлении доступа к объекту фонда и предоставляет полный доступ к объекту фонда, включая исходный и объектный коды. С момента направления оператором фонда уведомления, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, о предоставлении доступа к объекту фонда у потребителя фонда возникает право повторного использования объекта фонда способами воспроизведения, распространения и модификации».

Собственно, разъяснения эти даны в соответствии с методическими указаниями о порядке формирования и использования информационного ресурса НФАП, утвержденными приказом Минкомсвязи России от 16.09.13 №248.

Для себя перевожу с бюрократического на русский так: получить ПО из НФАП может только орган государственной власти или государственный внебюджетный фонд. При получении передаются исходный и объектный коды и права на воспроизведение, распространение и модификацию. Т.е. ознакомиться с решением из НФАП, чтобы получить понимание рисков и затрат на модификацию, коммерческая структура не может. Узнает она об этих рисках и возможностях, только заключив контракт с органом госвласти или государственным внебюджетным фондом, которые и дадут ей эти исходные коды. Проще, конечно, когда такая структура – сам разработчик ПО, который по госконтракту разработал (передал) его в НФАП.

Давайте вспомним вопросы, которые были заданы в январе 2018 года, когда изменения эти в Градостроительный кодекс ещё не вносились.

1. Если в фонде три варианта решений по этой теме (в 2019 году их уже, напомним, четыре) и два называются «типовое», а третье – без этого прилагательного, то какое «типовое» надо внедрять?

Вот ответ на жалобу в ФАС одного из разработчиков ПО, размещённого в НФАП – Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральный научно-исследовательский и проектный институт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» (ФГБУ ЦНИИП), — на конкурс, проводимый в Пермском крае на работы по созданию региональной ГИСОГД с функциями автоматизированной информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности в Пермском крае: «На данный момент в НФАП размещено четыре объекта, относящихся к ИСОГД, и два из них являются типовым тиражируемым программным обеспечением».

Интересная позиция. Почему именно два, а не все четыре отнесены к типовым тиражируемым программам? На основании названия ПО? Ведь требования к «типовым решениям» формально так нигде и не опубликованы. И проверки размещённых систем на соответствие этим требованиям так и нет. А к тиражируемым наверняка можно отнести ПО, если у него есть документация, позволяющая его развернуть и эксплуатировать, и передаваемые соответствующие права.

Дальше еще интереснее:

«В ходе рассмотрения жалобы представитель Заявителя (ФГБУ ЦНИИП) пояснил, что единственным программным обеспечением, соответствующим требованиям ч.10 ст. 57 ГрК РФ, которое создано с привлечением средств федерального бюджета и размещено в НФАП, является Типовое тиражируемое программное обеспечение ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (идентификационный номер 10.0237695.124.01), которое разработано ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» в рамках реализации распоряжения правительства РФ от 29 июля 2013 года № 1336-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства. Исходя из указанного выше следует, что фактически в рамках выполнения работ по 1 этапу контракта право самостоятельного выбора ТТПО отсутствует».

Конечно, это мнение ФГБУ ЦНИИП. Решение УФАС, принятое по этому вопросу, не поддерживает напрямую мнение заявителя. Но при этом комиссия УФАС согласилась с доводами заявителя, что отсутствие возможности ознакомиться с программным обеспечением, размещенным в НФАП, до заключения контракта для определения возможности участвовать в конкурсе, представляет собой нарушение п.1 ч.1 ст.54.3 Закона о закупках. Я двумя руками «за» такую позицию.

2. За какое типовое решение ратует правительство (в лице Минстроя РФ), и смогут ли потом разные типовые проинтегрироваться между собой, и опять же – за чей счёт?

На этот вопрос ответа нет. Но 23 ноября 2018 года у помощника министра строительства Российской Федерации прошло совещание по вопросу дальнейшего развития информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. По результатам совещания правительству Тюменской области и правительству Московской области были даны поручения направить в Минстрой России предложения по развитию ГИСОГД. Также текст проекта «Порядка ведения ГИСОГД» рассылался во все субъекты РФ. С ноября по апрель от субъектов РФ в Минстрой России было направлено множество комментариев, предложений и рекомендаций по доработке данного проекта.

Утверждение «Порядка ведения ГИСОГД» ожидалось в первом квартале 2019 года.

На конец апреля 2019 года вместо утверждения обсуждаемой с ноября редакции была опубликована «доработанная» версия, которая радикально отличается от редакции, размещённой ранее, в ноябре 2018 года. Этот доработанный проект постановления правительства РФ «О порядке ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, предоставления сведений, документов и материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, о размере платы за предоставление таких сведений, документов и материалов и о требованиях к технологиям, программным, лингвистическим, правовым, организационным и техническим средствам обеспечения ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности» сейчас размещен на официальном сайте.

Из этого проекта удалены требования к ПО (хотя такой раздел в приложении проекта есть), возможно, это как раз и есть выражение позиции правительства (в лице Минстроя РФ), информация о том, какое решение оно поддерживает?

Что было в прежнем проекте постановления

Для справки, в ноябрьском проекте постановления РФ были такие пункты:

«Технологии, программные, лингвистические, правовые, организационные и технические средства обеспечения ведения государственных информационных систем должны обеспечивать:

1) функционирование государственных информационных систем в режиме веб-приложения, обеспечивающего работу пользователей как минимум в двух различных общедоступных интернет-браузерах, доступ пользователей должен быть обеспечен без обязательной установки на электронные вычислительные устройства пользователей специально созданных для просмотра сайтов программных и технологических средств, а также программ для электронных вычислительных машин…

6) работу клиентской и серверной частей государственных информационных систем как минимум в двух операционных системах (например, Linux, Microsoft Windows) и как минимум в одной операционной системе с открытым исходным кодом (например, Linux);

7) работу не менее чем с одной системой управления базами данных с открытым исходным кодом (например, PostgreSQL);

8) работу с цифровой картографической информацией (в векторной и растровой формах), представленной в различных системах координат с функций автоматической трансформации информации между различными системами координат, для задания систем координат необходимо использовать формат WKT, для задания стилей визуализации информации необходимо использовать формат SLD, регулируемые международной организацией Open Geospatial Consortium;

3. Как будет сопровождаться система, которая в фонд размещена региональным или федеральным учреждением или органом власти? Этими же органами/учреждениями? Или всё-таки коммерческим разработчиком? Если при этом поддержку и развитие можно заказать разным разработчикам, то не перестанут ли уже через полгода эти типовые решения быть типовыми – и в чем тогда смысл? И где, собственно, те типовые требования, под которые появились эти «типовые решения»?

Вот здесь получается интересно.

Уже несколько регионов опубликовали очень похожие ТЗ на создание региональных ГИСОГД, конечно же, на базе ТТПО. Варианты такие:

  • у нас ничего нет, надо будет выбрать одно из решений НФАП, доработать его и внедрить (четыре региона);
  • у нас есть развёрнутое решение в регионе и муниципальных районах – опытная эксплуатация. Надо его доработать (один регион);
  • у нас развёрнуты и находятся в опытной эксплуатации все варианты ИСОГД из НФАП. Надо выбрать одно и его доработать (один регион).

При этом пять из шести ТЗ на доработку подразумевают следующее: функционал ПО, которое берётся из НФАП, должен остаться, но при этом должны появиться такие-то N новых функций.

Непонятно. Если регион оставляет выбор ПО на откуп исполнителю, получается, региону всё равно, какой базовый функционал присутствует? Странно, конечно, но так бывает, да.

А вот состав требований к доработке, которая происходит в первые 20-30 дней работы над проектом, практически неизменен и повторяется от региона к региону. Возникает логичный вопрос – если всем регионам так уж нужны совершенно одинаковые, типовые доработки, то что ж их сразу не реализовали в ТТПО в НФАП? Ведь если всем надо практически одинаковые доработки, получается, положения Градостроительного кодекса, предписывающие применение ТТПО, прямо ведут регионы, один за другим, к многократно повторяющимся затратам из региональных бюджетов на исполнение одной и той же работы.

Логика, конечно же, в этом есть. Но вряд ли с точки зрения регионов.

И вот что ещё повторяется из ТЗ в ТЗ (держим в уме, что, взяв решение из НФАП, регион получил исходные коды и права на их воспроизведение, распространение и модификацию): на модернизированную версию ПО региональные заказчики запрашивают не исключительные права (которые, кстати, в соответствии с Гражданским кодексом и так принадлежали бы им, если бы ничего специального на сей счёт не было прописано в контракте), а права использования, без права на последующую модификацию.

Как вы думаете, почему?

Вот что ответил региональный заказчик (см. здесь, разъяснение 1):

«Вопрос: В п.4.1.2. Технического задания указано, что на доработанное ПО ИСОГД на базе ТТПО Заказчик предусматривает передачу прав на условиях простой (неисключительной) лицензии, в т.ч. без прав на самостоятельную модернизацию доработанного ПО, что в результате создают исключительные условия для Исполнителя по данному контракту при необходимости проведения дальнейших работ по развитию Системы. Прошу разъяснить, чем обусловлено сознательное ограничение прав на результаты работ и создание исключительных условий для Исполнителя работ в перспективе.

Ответ: Получение исключительных прав на ПО, как правило, увеличивает стоимость продукта. Условия закупки сформулированы исходя из потребностей Заказчика с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств. Положения конкурсной документации не содержат информации о создании для Исполнителя исключительных условий».

И ведь при этом оказалось не важно, что минимальное по стоимости предложение в обосновании цены конкурса как раз и предусматривало передачу исключительных прав. И, конечно же, не важно, что, получив модернизированную систему, заказчик даже по формальным основаниям оказывается полностью привязан к исполнителю, т.к. не имеет прав на модернизацию.

Стоимость доработок, видимо, требует отдельной рефлексии.

4. Кто обновит в НФАП размещённое там типовое решение после того, как из-за изменения нормативной базы это типовое решение с неким типовым начальным наполнением перестанет соответствовать нормативным документам? Речь не только о справочниках, но и о процессах, поскольку проект изменений в Градостроительный кодекс, представленный правительством, предполагает изменение регламентов, которое пройдет позже (а в фонде типовые решения лежат уже сейчас).

Вот на этот вопрос пока ответов нет. Нет даже предположений о том, какими эти ответы могут быть.

Итак, что имеем в результате? Я пока что, как и год назад, считаю, что нас ждёт «нерадостная картина и для разработчиков без медальки, да и для пользователей».

А вы, уважаемые читатели?

  Дата: 22-05-2019, 15:17   |